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재개발

last modified: 2015-01-28 19:30:48 by Contributors

再開發 / Redevelopment

Contents

1. 정의
2. 방식
3. 과정
3.1. 기본계획 수립
3.2. 정비계획 수립
3.3. 정비구역 지정
3.4. 추진위원회 설립
3.5. 조합 설립
3.6. 사업시행인가
3.7. 관리처분계획
3.8. 철거·분양·준공인가·입주 등
4. 현황 및 문제점
4.1. 기존 도시조직의 파괴
4.2. 재정착률 및 사회 양극화 조장 문제
4.3. 민간자본의 과도한 의존


1. 정의

기존의 주거환경이 낙후된 지역에 도로, 상하수도 등을 새로 깔고 주택을 전부 밀어버리고 새로 지어서 주거환경과 도시미관을 괜찮게 바꾸는 사업. 재개발은 일반 개발과 달리 일정부분 공공개발의 성격을 띠고 있다. 재개발을 대단위로 묶어서 한방에 그 지역을 날리고 새로 계획도시를 짓는 수준까지 발전하게 되면 뉴타운사업이 되고, 작은 지역의 건물만 날리고 새로 짓는 수준이면 그냥 재개발이라고 부른다.[1]

재개발 사업이 결정되더라도 재개발 사업 추진이 쉽지 않다. 대한민국의 토지수용 기준이 시지가 [2] 기준이라 상당히 낮은 토지보상가를 받고 땅을 내놓아야 하고[3], 알박기 문제도 있고, 재개발 자리에 라도 들어가는 날에는 권리금 문제로 철거용역전국철거민연합 등이 심한 충돌을 빚는 경우가 잦다. 그리고 경기가 급락하면 주민들의 반발을 무마[4]하면서 재개발을 추진하다가 사업성 부진으로 백지화되버리는 경우도 많다. 또한 재개발 조합비리, 주민들간의 이권다툼, 시공사 담합 등 다방면으로 문제점이 많은 게 대한민국의 현실이다.

2. 방식

토지등소유자의 민간이 토지를 대고 은행, 시공사 등이 자본과 기술력을 대는 민간이 주도하는 재개발 방식이 주를 이룬다. 공공은 대개 이 방식에서 도시및주거환경정비법, 국토의계획및이용에관한법률, 각 시도조례 등에서 규정한 큰 틀에서의 규제를 기준으로 민간이 계획한 재개발 계획을 승인해주는 권한을 가진다.

우리나라의 재개발 방식은 건축물의 바닥면적 대비 전체 연면적의 비율인 용적률을 기준으로, 낮은 용적률을 가진 저층 주거지역(서울을 기준으로 150%내외)을 전면철거 후 높은 용적률(2종 주거지역의 경우 250% 이내)의 아파트 단지로 개발하는 것이다. 여기에 드는 비용은 상승한 용적률만큼 주택을 추가로 지어 이것을 분양한 돈으로 충당한다. 분양대금이 전체 사업 비용을 감당하지 못할 경우 기존 토지소유자들이 부담하게 되며 이것을 추가 부담금이라고 한다.

용적률이 극히 낮고 지가가 상당히 높으며 주민들의 토지 소유한 토지 지분이 컸던 일부 저층 아파트 단지의 경우 부동산 광풍과 맞물리며 어떤 경우는 집을 넓혀가면서 돈을 되려 받는 경우가 있었다. 상식적으로 집을 새로 짓는데 돈을 받고 짓는 다는 것이 이해가 가지 않지만, 극단적으로 민간 주도의 재개발 시장에서 부동산이 엄청난 상승세일 경우 가능한 일이다. 재개발을 하면서 자신이 가지고 있던 토지를 일부 파는 식이었기 때문이다. 하지만 이것을 반대로 말하면 부동산 가격이 하락세일 경우 그만큼 돈을 더 내야한다는 이야기가 된다.

3. 과정

3.1. 기본계획 수립

시도 단위의 광역 자치단체가 20년 단위로 수립하는 계획으로 향후 재개발이 예상되는 지역을 예고하고 재개발 방향에 대해 큰 그림을 기반으로 설명하는 계획이다.

3.2. 정비계획 수립

기본계획에 속한 구역, 혹은 주민들의 제안에 의해 상정된 지역을 대상으로 구체적인 재개발 계획을 수립하는 단계로 기본계획보다 더 구체적인 방안을 담는다.

3.3. 정비구역 지정

정비 계획을 기반으로 본격적으로 재개발 사업이 가능한 지역임을 지자체로부터 승인 받는 과정이다. 정비구역으로 지정되면 보상가액을 높여 받기 위한 부정 행위나 지분 쪼개기 등을 방지하기 위해 건축물을 신축하거나 토지분할 등을 지자체장의 허가를 받아야만 시행할 수 있는 행위제한이 걸린다.

3.4. 추진위원회 설립

재개발을 추진하는데 있어 기초를 다지는 과정으로 향후 조합설립을 위해 필요한 행정절차를 준비하고 정비사업의 전반을 관리하는 업자를 선정하는 단계이다. 주민 절반의 동의만 있어도 설립이 가능하다

3.5. 조합 설립

본격적인 재개발 단계로 토지등소유자 50% 이상의 동의가 있으면 설립이 가능하다. 조합은 시공사 선정, 건축 계획, 정비사업비 관리 등 재개발 사업 전반을 책임지는 법인으로 조합장, 감사, 이사 등의 정식 조직을 갖춘다.

흔히 재개발에 문제가 생겼다고 하면 이 단계인 경우가 대부분인데, 재개발 사업 전반을 관리하는 조직이다 보니 시공사, 시행사 등 재개발 사업과 관련된 업체에서 수많은 유혹이 있고 이에 대한 비위 여부를 두고 다툼을 벌이다가 시간을 보내는 재개발 구역이 많다. 또한 비리가 아니더라도 구체적인 개발 방식을 설정하는데 있어 주민들이 자신에게 유리한 방안으로 편을 갈라 힘겨루기를 하는 등의 갈등 요소가 전반적으로 많은 단계이다.

3.6. 사업시행인가

조합이 어떤 지역을 대상으로 이러이러한 재개발을 하겠다는 구체적인 안을 지자체에 제시하고 그것을 검토·승인하는 단계이다. 구체적인 안이 건축물의 배치·높이·밀도 계획, 기반시설(도로·학교·관공서 등), 주민이주대책, 세입자 대책, 임대주택 등의 실제 재개발 계획을 말한다. 서울시의 경우 이 단계에 앞서 심의 위원회를 여러번 열어 관련 전문가 들이 사업시행계획을 검토하고 수정한다. 임대주택이나 소형주택 비율이 적절한지, 건축물이 적당히 높은지에 대한 논의를 통해 최종적으로 사업시행인가가 날 수 있도록 조율을 하는 과정이다.

물론 시 정책의 방향이 우선적으로 고려되기 때문에 주민들의 반발이 많은 단계이기도 하다. 조합의 갈등을 간신히 봉합하고 사업안을 제출했더니 지자체가 이런 저런 이유로 반려를 하기 때문에 속터지는 경우가 많은 상황이 발생한다. 하지만 전반적으로 도시의 공공성을 높이기 위해 여러차례 수정을 권고하는 것이므로 도시 전체적으로는 고려가 되어야 한다.

3.7. 관리처분계획

간단히 하면 사업시행에 드는 돈을 정산하는 단계다. 재개발 전의 재산가치와 재개발 후의 재산가치를 비교하여 추가부담금을 낼지 아니면 돈이 남아 주민들에게 돌려 줄지를 결정한다.

사실 추가부담금은 이 단계 이전부터 주민들의 최대 관심사라 대충 예측이 되는 부분이기 때문에 이 단계에 남아있는 원주민들은 어느 정도 추가부담금에 대한 각오가 되어있다고 봐도 된다. 추가 부담금을 낼 돈이 없다면 지금 가지고 있는 집과 땅의 가치를 정산 받은 후 나가야 한다. 물론 최근 몇 년 사이 법 개정으로 임대아파트 입주권 등이 주어지기 때문에 마냥 쫓겨나는 것은 아니다. 하지만 기존엔 집 주인이었던 주민이 아파트 입주비가 없어서 자가 소유의 조그만 주택을 보상 받고 그 돈마저 세입자 들의 임대 보증금으로 보상비의 대부분을 소진하고, 하루 아침에 남의 집을 전전하는 신세가 되는 것이 아이러니 할 뿐. 새 아파트에 입주할 돈을 마련하지 못해 쫓겨나는 원주민이 발생하는 상황이란 것은 대개 이 단계에서 발생한 문제 때문에 그런 것이다.

3.8. 철거·분양·준공인가·입주 등

실질적으로 재개발의 최종 단계. 물론 이 단계에서도 철거 단계에서 많은 문제가 발생한다. 용산참사를 비롯한 철거민 문제가 발생하는 단계다. 관리처분계획 단계에서 깔끔하게 마무리 지어지지 못한 보상 문제가 여기까지 오게 되면 문제가 발생한다.

철거가 마무리 된다면 특별한 문제 없이 대개 입주를 마친다. 재개발 구역마다 다르지만 통상 이 과정은 짧게는 2-3년에서 길게는 10년이상까지도 가는 구역이 있는 등 중간에 어떠한 문제가 발생하느냐에 따라 천차만별이다.

4. 현황 및 문제점

4.1. 기존 도시조직의 파괴

우리나라의 도시 재개발이 워낙 대단위로 이뤄지다보니 발생하는 문제다. 수백년을 이어져 내려온 도로망과 필지 구조를 단순히 지역이 노후화 됐다는 이유만으로 전면철거 한 뒤로 새로 짓는 것이 옳은가 하는 문제가 있다.

4.2. 재정착률 및 사회 양극화 조장 문제

일단 재개발이 성공적으로 된다 하더라도 기존 거주자들 중에 상당수가 올라버린 땅값이나 개발과정에서 내야하는 부담금을 못 견디고 재개발 이후 입주권을 헐값에 미리 팔고 다른 지역으로 떠밀리는 경우가 많은 것도 상당한 문제. 그리고 그 지역 부동산을 헐값에 인수한 사람들은 재개발 후 뛰어오르는 가격으로 되팔고 다시 다른 재개발 지역을 노리는 악순환의 굴레가 계속되었다. 특히 과거 부동산이 빠른 속도로 오르던 시절에 부의 양극화와 사회분제를 만든 주범들 중 하나.

4.3. 민간자본의 과도한 의존

상기 설명한 방식처럼 우리나라의 재개발은 토지등소유자가 조합을 설립하여 토지를 제공하면 은행·시공사가 자본과 기술력을 더해 아파트 단지를 건설하는 방식이 일반적이었다. 이 과정에서 은행은 조합이 가지고 있는 개발의 비전보다 조합이 어떤 시공사와 함께 재개발 사업을 진행하고 있는지, 즉 보증인이 누구인지를 보는 경향이 커졌기 때문에 우리나라 재개발 시장은 조합이 설립 이전부터 대기업 건설사의 활동비 보조를 받아 시공 단계까지 가는 대기업 위주의 판이 구축되어 왔다.

이러한 방식이 가지는 문제점은 대기업은 규모가 큰만큼 재개발 사업에서 큰 이익을 내기 위해 개발 구역을 대형화 해왔고 따라서 도시의 획일성을 증가시켰다. 또한 공공은 큰 자본을 들이지 않고 공원, 도로 등의 기반시설을 확보했지만 엄밀히 말해 사유재산이기 때문에 아파트 단지들이 해당 기반시설에 바리케이트를 치고 사유화시키는 게이티드 커뮤니티화라는 부작용도 낳았다.

무엇보다 민간자본에 의존하는 방식은 시장 상황이 재개발 진행을 결정함에 따라 부동산 시장이 활황일 때는 도시 공간의 물리적 구조 혁신이 수월하게 이루어 졌지만, 부동산 경기가 시원치 않을 때는 재개발도 지지부진 해지는 결과를 가져왔다. 1990년대까지만 해도 재개발을 통해 상당한 이익을 보고 졸부 대열에 합류한 사람들이 많았지만, 지금은 재개발을 해 봐야 오히려 재개발 후 그 지역에 남을 경우 내야 하는 부담금은 많은데 보유한 부동산 가격은 내려서 하우스 푸어 대열에 합류할 확률이 훨씬 높다. 서울시에서 무리한 뉴타운 계획을 추진했지만 상당 지역이 개발 취소되거나 주민들의 거센 반발을 사고 있는 것도 이런 부분들 때문인데, 가난한 거주자들은 떠밀려 삶의 터전을 잃고 돈이있는 거주민일 경우라도 개발 후에 손해볼 확률이 더 커서 재개발을 취소하려는 곳이 늘어나고 있다.
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  • [1] 엄밀히 말하자면 뉴타운도 여러 개의 재개발·재건축 사업 단위가 모여 이뤄진 커다란 재개발 단위다. 단지 지자체와 주민의 필요에 따라 광역적인 틀에서 기반시설 등을 더 기부체납 하는 대신, 사업 절차나 개발 계획 상의 특례를 적용해주는 법률인 도시재정비촉진에관한특별법을 적용받는 지역이라는 것이 조금 다르다. 뉴타운 구역이라고 하더라도 뉴타운에 속한 개별 재개발 구역은 도시및주거환경정비법 상의 사업 절차를 밟고 이 절차 중 도촉법 상에 규정된 것에 대해서는 완화된 규제를 적용 받는다.
  • [2] 공시지가란 건설교통부가 토지를 조사, 감정하여 땅값을 정하는 것을 말한다. 2000년대부터 공시지가의 조사를 매년 실시하지 않게 되고, 일부 지역에서는 수년에 1년씩만 조사하게 되어 실제매매가와 현저한 차이가 난다. 말 그대로 현실적이지 않은 셈.
  • [3] 실제로는 감정평가법인을 통해 토지와 주택 가치를 재측정 한다. 공시지가를 그대로 쳐줄만큼 박하지도 않다.
  • [4] 이 때 국가에서 공권력을 동원하기도 하는데, 이럴 경우 대형 참사가 초래될 수 있다. 2009년 1월 용산4구역 철거 현장 화재 사고(이른바 용산 참사)가 극명한 예.
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